La Ley de Participación Popular de 1994 municipalizó el territorio, constituyendo 311 escenarios de competencia electoral y representación política (hoy son 336). La representación territorial se consolidó con la aprobación de la nueva Constitución de 2009, al constituirse Bolivia como Estado Plurinacional con Autonomías.
En 2010 se aprobó la Ley Marco de Descentralización y Autonomía, estableciendo tres niveles de gobierno autónomo subnacional con capacidades legislativas y en igual jerarquía: el departamental, el municipal y el indígena originario campesino.
Tarija, Santa Cruz, Beni y Pando, cuentan con estatutos aprobados en referéndum en sus departamentos, sin embargo, como fueron elaborados antes de la aprobación de la nueva Constitución, requieren un proceso de adecuación al nuevo marco constitucional. De estos departamentos, solo Pando y Tarija finalizaron esta fase de ajustes. Por otro lado, los estatutos de Chuquisaca, La Paz, Cochabamba, Oruro y Potosí fueron sometidos a referéndum (en septiembre de 2015), y fueron rechazados por la ciudadanía, por lo que deben reformularse para ser sometidos a una nueva consulta.
“Comienza la automomía plena”
En este contexto, ¿cuál es el futuro de la gobernanza subnacional en el país y hasta qué punto las nuevas autoridades electas podrán hacer gestión y cumplir sus promesas electorales?
Consultados por Ideas sobre esta coyuntura, los analistas Erika Brockmann, politóloga y exparlamentaria, y Carlos Hugo Molina, investigador y experto en participación popular, tienen dos visiones opuestas.
Para Brokmann, el futuro es muy incierto. “Seguramente vamos a continuar con autonomías tuteladas, además torpedeadas por el Gobierno”, afirma, en lo que define como “hiperpresidencialismo centralista, o recentralizador –que comenzó con el ciclo de Evo Morales–, mientras que Molina asegura que “el Gobierno no va a poder llevar adelante un país como lo está haciendo y a partir del 3 de mayo se inicia el proceso autonómico radical, con menos recursos y más competencias, pero con más poder”.
Según el análisis de Molina, en este ciclo se va a generar un empoderamiento del proceso de autonomía, tanto municipal como departamental. “Las autoridades, sean de cualquier signo ideológico, van a tener que darle respuestas a la gente sobre tres necesidades concretas: salud, economía y democracia (gobernabilidad). De esas tres cosas, las que no haga el Gobierno central, las van a tener que hacer las autoridades territoriales, y eso va a empoderar a alcaldes y gobernadores porque la exigencia de la población va a demandar respuestas”.
El analista, que asegura que siente un “optimismo moderado”, observa que su posición puede parecer que va a contrapelo del sentimiento de la población, pero se pregunta, entonces, ¿para qué se han realizado las elecciones? “Los niveles de manipulación y de control que va a tener el nivel central cada vez serán menores, precisamente por la ausencia de recursos y va a intentar hacer cosas exclusivamente por la vía política y en ese momento la población no tendrá respuestas y demandará gestión, salud y economía”, afirma.
“Entiendo la preocupación si es que me quedara solo hasta lo que ha ocurrido hasta ahora; pero en este momento se ha producido un quiebre. Hemos corrido el riesgo de la salud del pueblo boliviano para ir a elecciones, para tener gobiernos que ejerzan a plenitud la autonomía; se ha puesto en riesgo la vida de las personas para generar un marco de autoridades responsables, porque si no habríamos estado jugando con la salud si las autoridades no cumplen la razón por la que han sido elegidas”, sostiene el experto.
Desde su perspectiva, el desarrollo y consolidación del proceso autonómico van a depender de la construcción democrática que ha desarrollado el país hasta ahora a través del sistema social y político, que tiene que ver con la participación popular, la planificación participativa, la inversión concurrente, las mancomunidades municipales, las ciudades intermedias y con el desarrollo económico local.
“Con todo ese andamiaje las autoridades van a comenzar a hacer funcionar lo público y el nivel central sentirá la presión que va a significar la demanda legítima de la población. Recién va a empezar el ejercicio pleno de las autonomías con las autoridades posesionadas, en función de que van a tener que hacer funcionar la autonomía porque si no lo hacen. no podrán cumplir su mandato”, advierte Molina.
Pacto fiscal y censo
Sobre el tema de los recursos, sostiene que “tendrá que haber un pacto fiscal, un acuerdo económico, una dinamización de la economía, apoyo a los sectores productivos, apoyo a las alianzas público-privadas. Ese será el dilema más complicado del Gobierno porque no ha dado señales hasta ahora de que ese es el camino sobre el cual quiere transitar. Pero la realidad se lo va a imponer”.
Según el análisis de Brockmann, los temas clave de las futuras gestiones pasan por el pacto fiscal y por el censo, además de la gobernanza y el diálogo estratégico departamental.
“El proceso electoral tan polarizante ha dejado una huella y un patrón de confrontación permanente, ojalá se pueda hacer gestión, pero hay señales de que eso no ocurrirá. Van a tener que administrar la escasez y ojalá que lo hagan priorizando”, dice la politóloga.
“Se ha dejado el pacto fiscal para las calendas griegas y el censo es otro problema porque se va dilatando y esto influye en las transferencias, especialmente considerando las grandes migraciones de los últimos años. Si en tiempos de bonanza no se hizo el pacto fiscal, no se si lo harán ahora”, observa.
Según la analista, la población no conoce exactamente qué es lo que puede esperar de las alcaldías y gobernaciones. “Veremos qué sucede: si sigue el ánimo contencioso que se está sembrando en los asambleístas departamentales, es probable que no se asegure la gobernanza democrática”, anticipa.
Una de las principales críticas de Brokmann está centrada en la configuración del poder, “que está sustentado en un sistema electoral anacrónico y de una extrema desproporcionalidad”.
“Tenemos gobiernos departamentales con legitimidad del voto, pero que no tienen mayoría en las asambleas porque el sistema electoral vulnera todos los principios de proporcionalidad. No se aplican los mecanismos de compensación que debieron aplicarse por analogía al nivel subnacional. De pronto tienes un gobernador que obtuvo el 39% de la votación, pero que tiene un 70% de los asambleístas”, observa.
Esas asambleas, agrega, que hoy están controladas por dos tercios o por mayoría absoluta por el MAS, no reflejan la voluntad del voto. “Esto puede generar que las asambleas se conviertan en una correa de transmisión de los designios del centro y dilaten los estatutos autonómicos y, por otro lado, sean un factor de boicot o paralización de la gestión del gobernador. No sé cómo se logrará el desafío de la gobernabilidad”, insiste.
“A juzgar por la reunión que tuvo Juan Ramón Quintana con los asambleístas del MAS, se ve que no vienen con el ánimo de hacer un trabajo coherente, para administrar la escasez de una manera inteligente; están yendo a confrontar con los gobernadores, aunque ojalá que eso no ocurra”, agrega.
Las vertientes del centralismo
Para Brokmann, el centralismo se articuló desde el Poder Ejecutivo, con el “proyecto estrella” Evo Cumple y de los proyectos especiales del gobierno, que invadían competencias municipales, con una filosofía muy distinta que se pensó en el Fondo de Desarrollo Social Productivo, que era un sistema de compensación para apoyar a los municipios más débiles.
“El padre proveedor entregaba los cheques en un encuentro con las autoridades y no se permitía ninguna inauguración de obras sin su presencia”, dice. El segundo dispositivo, también de naturaleza administrativa, tiene que ver con el rol que ha cumplido el Ministerio de Economía sobre los presupuestos, “con más control y lentitud”.
Y en tercer lugar el mecanismo jurídico. “Se aprobó la Ley de Clasificación de Impuestos, que ha cerrado el paso para que algunas gobernaciones puedan tener la capacidad de generar recursos adicionales; entonces las gobernaciones dependen directamente de las transferencias del gobierno central”, agrega.
Continuando con el ejercicio de un Estado centralizador, el presidente Luis Arce condicionó el apoyo a los gobiernos departamentales. “Quisiéramos gobiernos departamentales y municipales con los que se pueda coordinar trabajo”, sostuvo recientemente.
Sobre esta posición Molina dice que “seguramente seguirán con los chantajes, pero cada vez menos porque la gente no admite chantajes, ‘yo necesito que me vacunen, no me interesa quién lo hace, necesito trabajar’ y eso no es con decretos ni discursos”.
Según el investigador, la próxima gestión de las nuevas autoridades “es una apuesta de la democracia boliviana y de los que van a cumplir el mandato de ejecutarla. No hay diferencias radicales desde el punto de vista político-ideológico; la gente necesita desarrollo y producción; no se puede separar grupos, como torpemente lo hizo arce, para vacunar o tener salud o desarrollo. Ya no puede”, dice.
“Las asambleas legislativas van a sufrir la presión de la sociedad civil, que demandará la aprobación de las leyes necesarias; no se trata de que sean a favor o en contra del gobernador, tienen que aprobar leyes para que la población no siga migrando, porque si no, las peleas entre gobernadores y asambleas serán una traición a la gente, al pueblo”.
Punto de vista
Iván finot Experto en descentralización
¿Descentralización o centralismo?
Una condición esencial para que la descentralización sea efectiva es la autonomía de los gobiernos subnacionales y, en lo que se refiere a competencias de estos gobiernos, el papel del Gobierno central debe ser subsidiario a las decisiones que ellos adoptan.
Para ello es imprescindible que el ejercicio de estas competencias se realice primordialmente con tributos propios y que las transferencias del Gobierno central sean complementarias a las decisiones locales.
Pero en Bolivia, importantes aportes ciudadanos a sus gobiernos subnacionales –las contribuciones a obras públicas en trabajo, especie y dinero– no son contabilizados; los departamentales prácticamente no cuentan con impuestos, y casi todos dependen primordialmente de ingresos que no tienen nada que ver con las recaudaciones locales: transferencias del Gobierno central y regalías.
Depender de transferencias pone en riesgo la autonomía, pues el uso de esos recursos suele estar condicionado por el Gobierno central, mientras las regalías la hacen dependiente de la producción y los precios de hidrocarburos y minerales. Y, además, al no estar vinculados estos ingresos con los aportes locales, se favorece la corrupción: los ciudadanos no están interesados en controlar el gasto de recursos que no aportaron.
El gobierno del MAS ha tendido sostenidamente a reducir la autonomía de los gobiernos subnacionales: no sólo condicionando cada vez más las transferencias a sus propios objetivos, sino ¡invadiendo competencias! A tal extremo que, por ejemplo, en 2014 el presupuesto asignado al Ministerio de la Presidencia para proyectos locales (“Evo Cumple”) fue superior al total de inversiones de los gobiernos departamentales (PGE 2014).
Es urgente un pacto fiscal: el Gobierno nacional debe dejar de invadir las competencias de los subnacionales, éstos contar con tributos propios y las transferencias ser subsidiarias respecto a las decisiones locales. Y ser orientadas a reducir desigualdades, ahora enormes: los ingresos del gobierno departamental de La Paz previstos para 2021 son sólo Bs 461 por habitante, mientras los del GAD de Tarija, Bs 1.701, y los del de Pando, Bs 1.831; en Urubichá (Santa Cruz) los ingresos municipales por habitante sólo llegarán a Bs 595 y en Cajuata (La Paz), a Bs 791, mientras en Caraparí (Tarija) alcanzarían a Bs 5.073 y en Puerto Rico (Pando), a Bs 10.480 (Proyecto de Presupuesto 2021).
